Бюджет як криве дзеркало українських реформ

Бюджет как кривое зеркало украинских реформ

Більше третини ВВП України розподіляється через державний бюджет.

Тобто, призначення цих коштів визначається і контролюється не неупередженими механізмами ринку, а рішеннями законодавців і діями чиновників різного рівня. Рух бюджетних коштів відображає політику держави, і в тому числі реальні, а не задекларовані пріоритети реформ. На жаль, жорстока правда полягає в тому, що звичайні українці, ні навіть керівники держави досі не можуть в цьому дзеркалі побачити, яка реальна результативність витрачання коштів платників податків.

Коли мова йде про прийняття бюджету, журналісти, економісти і політики жваво обговорюють прогнозні макроекономічні показники, пріоритети, терміни подання і прийняття бюджету, податкові ініціативи, розподіл коштів за бюджетними програмами та розпорядникам. З моменту прийняття головного фінансового документа країни інтерес до нього різко падає.

Згасання інтересу до бюджету в «міжсезоння», на жаль, виводить з поля зору громадськості, політиків і, в деякій мірі, фахівців-економістів те головне, заради чого бюджет, власне, й існує. Це — бюджетні витрати та результати їх здійснення. Від того, як, ким, з яким процедурам ці витрати формуються і витрачаються щоденно, залежать і ефективність виконання державою її основних функцій, і результати реформ, і добробут громадян. Між тим в Україні саме в бюджетних процедурах криються причини звичайного марнотратства, реалізуються корупційно-тіньові «закладки», із-за яких в суспільстві формується глобальне недовіру платників податків до бюджетної політики держави та політики реформ в цілому.

Найбільшого успіху в контролі результативності витрачання бюджетних коштів досягли англосаксонські країни, ввівши в середині 60-х років минулого століття програмно-цільовий метод (ПЦМ) бюджетування. Із створенням Європейського Союзу принципи ПЦМ лягли в основу реформи бюджетних систем країн-членів. Суть методу полягає в плануванні, виконанні та оцінці виконання бюджету на основі програм, які включають цілі, завдання та показники їх виконання, вимірювані критеріями результативності досягнення мети і ефективністю витрачених на це коштів. Цілі бюджетних програм, в свою чергу, повинні узгоджуватися зі стратегічними цілями міністерств та в цілому з політикою уряду, що перебуває при владі. В Україні ПЦМ офіційно закріплений відповідної Концепції, затвердженої розпорядженням Кабінету міністрів України від 14 вересня 2002 р. Метою впровадження ПЦМ було як можна точніше спрямувати видатки бюджету на вирішення конкретних проблем, а також максимально зменшити вплив центрів політичного лобіювання на призначення і витрачання бюджетних коштів. Уявлялося, що зосередження витрат на визначених середньострокових цілей і завдань розвитку окремих сфер діяльності з подальшим моніторингом ефективності витрачання коштів і, як передбачалося, обов’язковим фінансуванням цих програм стане дієвим способом підвищення ефективності бюджетної системи і системи управління державою в цілому. На відміну від попереднього нормативно-кошторисного підходу, програмно-цільовий повинен був відповісти не тільки на питання: скільки потрібно коштів? Але і на питання: навіщо? Що уряд збирається отримати в результаті їх витрачання? Наскільки це відповідає суспільним інтересам?

Новий етап застосування ПЦМ почався в 2010 р. із прийняттям нової редакції Бюджетного кодексу України, в якій були вдосконалені підходи до формування стратегічних документів — Основних напрямів бюджетної політики і прогнозу державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, визначено перелік документів (показників, пояснень, індикаторів), які повинні розроблятися і подаватися головними розпорядниками бюджетних коштів, закладені основи зіставлення показників, наведених у бюджетних запитах, з планів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів. Протягом наступних років було оптимізовано кількість бюджетних програм (воно було зменшено з 901 у 2011-му до 532 в 2015-му, а в 2018 р. їх кількість становить 546). Надалі питання ПЦМ визначалися Стратегією розвитку системи управління державними фінансами (2013) і остаточно нормовані в Стратегії реформування системи управління державними фінансами (2017 р.).

На жаль, спроби впровадження ПЦМ та середньострокового бюджетного планування в Україні переважно не призводили до реального втілення в практичну діяльність влади. Щоб цей метод реально запрацював, потрібен ряд обов’язкових умов: наявність довгострокової стратегії розвитку країни, впровадження середньострокового економічного та бюджетного планування, затвердження програм діяльності урядів на основі цілей, з наступних стратегій і планів. На жаль, ці умови не створені досі. А отже, ПЦМ використовується тільки формально. Міністри продовжують звітувати за принципом витрат (скільки коштів освоєно, а скільки — недофінансовано), а не результативності (що зроблено за виділені кошти), головні розпорядники коштів витрачають значні зусилля на складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, але ці програми часто слабо пов’язані з вирішенням проблем, що стоять перед країною.

Формальністю відрізняються і діючі державні стратегічні та програмні документи в Україні. Державні стратегії, на відміну від державних цільових програм, не містять інформації про необхідні бюджетні кошти для їх реалізації. Завдання та цільові значення індикаторів, передбачені в стратегіях, не координуються на етапі планування з бюджетними обмеженнями. Тому ніколи не можна сказати, чи буде стратегія профінансована у повному обсязі, чи достатньо на неї виділено коштів для досягнення поставленої мети, і збігаються цілі і показники ефективності стратегій з параметрами діючих бюджетних програм. А значить, як показує практика, від декларування в стратегічних документах до практичного виконання завдання в українських реаліях може і не дійти. Більше того, оскільки така невизначеність дозволяє маніпулювати показниками результативності, немає ніякої впевненості, що кошти були витрачені ефективно. По суті, це знецінює роботу величезного державного апарату в очах платників податків.

На жаль, незважаючи на те, що законодавством України визначено порядок формування бюджетних запитів, заповнення паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, практика показує, що якість підготовки таких звітів невисоко. У ході підготовки більшості звітів про виконання паспортів бюджетних програм з боку головних розпорядників коштів простежується формальний підхід. Згідно із законодавством, при визначенні результативності бюджетної програми встановлюються, а в подальшому і аналізуються такі категорії показників, як «витрати», «продукт», «ефективність» і «якість»; проводиться аналіз стану їх виконання з поясненнями розбіжностей (відхилення) між фактичними результативними показниками і затверджених у паспорті бюджетної програми. Якщо з першими двома категоріями показників, які є кількісними, зазвичай труднощів не виникає, то з останніми двома якісними, розпорядникам бюджетних коштів значно складніше.

Особливо це стосується програм, пов’язаних з діяльністю самого органу управління, що передбачає виплату зарплати працівникам, підвищення їх кваліфікації, поточні закупівлі для їх роботи. Залишається незрозумілим, наскільки ці витрати забезпечують виконання відомством його завдань. Не маючи загального системного розуміння реформ і методики оцінки власної результативності в цій системі, розпорядники воліють механічно запозичувати показники результативності у «лідерів», серед яких пальма першості, поза всяким сумнівом, належить Мінфіну.

Наприклад, міністерства люблять визначати серед критеріїв ефективності показники «середня кількість вхідних документів, оброблених одним працівником», «кількість опрацьованих звернень, скарг громадян, запитів на публічну інформацію» (або відсоток до минулого року), які навряд чи реально оцінюють результативність роботи відомства (а часто, навпаки, можуть свідчити про надмірної забюрократизованості або непрозорості роботи). Звіт про виконання паспорта бюджетної програми зводиться практично до бухгалтерського звіту (виділені кошти, проведені засідання комісій, надані дотації, закуплені одиниці товарів тощо).

Між тим, практично відсутній аналіз впливу виділених коштів на розвиток держави як з наведенням статистичних даних, так і в частині співвідношення з планом роботи розпорядника. Пояснення про фактори досягнення/недосягнення запланованого результату головними розпорядниками не надаються або надаються мінімальні, без якісного обґрунтування та проблемного та ризик-орієнтованого аналізу на майбутнє. У звітах, як показує практика, повністю відсутня інформація про те, чи були все ж досягнуті стратегічні цілі головного розпорядника бюджетних коштів та мета програми (а згідно існуючим рекомендаціям такі показники повинні підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю). Саме звіт про виконання паспорта бюджетної програми мав би стати основою для аналізу ефективності роботи головного розпорядника бюджетних коштів, системи державної виконавчої влади в цілому, підставою для реального впровадження середньострокового бюджетного планування, в якому плани фінансування бюджетних програм на наступні три роки будуть будуватися не навмання, а на міцній стратегічній основі. Адже не може ж такого бути, що платники податків містять армію чиновників тільки тому, що вони розглядають багато скарг, звернень та листів! Повинен бути результат від їх роботи, принаймні, аби скарг і звернень стало менше, а не більше.

Слід також зазначити, що, незважаючи на поширеність розмов про «розкрадання бюджету» (які поряд з іншим служать виправданням для тих, хто намагається таким чином звести власне нехтування зобов’язаннями платити податки в ранг певного принципу), практичний інтерес громадськості до звіту розпорядників про виконання бюджетних програм досить слабкий. Не в останню чергу це пов’язано зі специфічністю самого предмета: непідготовленій людині досить складно розібратися навіть в самій бюджетно-бюрократичної казуїстиці. А тим більше в оцінці практичного прогресу у виконанні багатогранних функцій відомства.

Позитивний той факт, що органи виконавчої влади починають все більше інформувати про власну діяльність. Однак зберігаються питання доступності цієї інформації. Зараз не існує єдиного підходу або вимоги про місце розміщення звітів про діяльність міністерств, аналітичних висновків щодо взаємозв’язку між планами і звітами, а тим більше звітів про виконання бюджетних програм. І якщо на одних сайтах відомств відповідну інформацію знайти досить легко, то інших — доводиться довго шукати.

На жаль, самі розпорядники через нерозуміння важливості, а іноді й небажання не поспішають оприлюднювати власну звітність в загальнозрозумілій формі, тим більше сприяти її поширенню. Як наслідок — прогресуюча втрата довіри громадськості до діяльності центральних органів влади, з чого, як уже згадувалося вище, зростає недовіра до держави в цілому. Тому Інститут суспільно-економічних досліджень визначив своїм пріоритетом не тільки поглиблений професійний аналіз результативності бюджетних витрат, але й формування відповідної системи розповсюдження широкодоступною інформації про результати цього аналізу на мережевий основі. Це має відновити довіру до бюджетної політики держави і сприяти практичному залученню громадянського суспільства до бюджетного процесу.

Не за горами початок розробки Основних напрямків бюджетної політики України на 2019-2021 рр. (Бюджетної резолюції). А значить, і старт нового бюджетного циклу, який при вищезазначених підходів має всі ризики відтворити накопичені проблеми неефективність та корумпованість бюджету попередніх років. Нагадаємо, наступний рік буде відзначений відразу двома виборчими кампаніями, тому, з одного боку, буде посилено увагу суспільства до доцільності та результативності витрачання бюджетних коштів, а з іншого — спроби перетворити програмно-цільовий метод у партійно-цільової.

Змінити вищезгадані негативні тренди можна, але тільки сконцентрувавши зусилля на впровадженні сучасних, перевірених світовою практикою процедур реалізації ПЦМ в бюджетуванні, внесення для цього необхідних нормативно-правових змін, формуванні відповідних управлінських, контрольних і дорадчих інституцій, досягненні відповідної кваліфікації їхніх співробітників.

Обнадіює те, що як мінімум на формальній основі Україну не залишили наодинці з цими проблемами. Так, статтею 346 Угоди про асоціацію України і ЄС передбачено співробітництво для забезпечення розвитку бюджетної політики і надійних систем внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту, заснованих на міжнародних стандартах, а також відповідають основоположним принципам підзвітності, прозорості, економності, ефективності та результативності. У статті 347 мова йде про співробітництво сторін щодо розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування/планування, удосконалення програмно-цільових підходів у бюджетному процесі, аналізу ефективності та результативності виконання бюджетних програм, поліпшенню обміну досвідом та інформацією з питань планування і виконання бюджету та стану державного боргу.

Практична реалізація задекларованих спільно з міжнародними партнерами намірів зараз була б більш дієвою при впровадженні сучасної прозорої та ефективної бюджетної політики і більш вигідною для обох сторін, ніж перманентний пінг-понг щодо дизайну надводної частини айсберга української корупції.

Автор: Ярослав Жаліло, Антоніна Дешко, Анатолій Максюта, Світлана Коваливская